坚实阵地

当前位置:首页-坚实阵地

綦鲁明:中国政府与社会资本合作(PPP)模式实践与展望

文章来源:《法治吉林建设研究》 时间:2016-11-11

  随着中国经济逐步进入新常态,政府与社会资本合作(PPP)模式逐渐成为破解地方债务、扭转经济下行趋势的重要抓手。


  一、中国PPP模式实践回顾


  从20世纪80年代至今,PPP在中国大致经历了探索、试点、推广、波折、大发展等几个阶段。第一阶段:探索阶段(1984-1993年)。改革开放初期,外资较大规模进入中国。为了充分发挥外资作用,中国地方政府与外资签订协议,合作进行基础设施建设,这种合作是PPP模式的初级形态。第二阶段:试点阶段(1994-2002年)。1992年邓小平南方谈话以及当年召开的党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标,为基础设施市场化投融资改革奠定了基础。第三阶段:推广阶段(2003-2008年)。2002年,党的十六大提出发挥市场在资源配置中的基础性作用,为PPP推广提供了理论基础。2003年,十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域。2004年,建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》,为这一时期PPP项目开展确立了法律法规依据。第四阶段:波折阶段(2009-2012年)。2008年,国际金融危机爆发,中国随之推出了四万亿元经济刺激计划。这一阶段地方政府基础设施建设投资高速增长,城镇化程度快速提高。这个时期,国企特别是央企拿到大量银行授信,开始与地方政府对接,成为推动城镇化进程的重要角色,私人资本无力参与竞争,社会上出现了“玻璃门”“弹簧门”等现象。第五阶段:发展新阶段(2013年至今)。党的十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”,2014年5月,国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。2014年9月,财政部公布首份PPP文件《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,PPP在中国新发展迈出了实质性步伐。2014年11月26日,《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》正式公布,提出建立健全PPP机制涉及四个层面:推广PPP模式、规范合作关系保障各方利益、健全风险防范和监督机制以及健全退出机制。


  二、重视PPP模式发展的原因分析


  2014年以来,中国政府之所以如此重视PPP,原因主要有以下几个方面。(一)中国经济发展到了需采取新模式来启动经济长周期的关键时刻。(二)中国经济增长下行压力很大,急需转变经济发展方式。(三)政府职能转变急需推进,投融资体制亟待改革。(四)政府融资平台模式有待转变。(五)现代服务业发展,引导技术创新需要新的投资运营管理模式。


  三、PPP重点领域


  从国际经验看,公共产品一般包括三类:纯公共服务,如国防、司法、环保和政府监管等;混合公共服务,包括政府购买服务、教育、医疗、社会保障、金融服务等;基础设施服务,包括交通、电力、电信、城市管网、保障房、软件基础设施平台等。从中国情况看,当前正是城镇化进程的关键阶段。城镇化建设将催生巨大的基础设施建设需求,如重大水利工程建设,高速铁路、机场、公路、地铁等交通基础设施,城市地下管网,粮食仓储设施等公共设施,养老、教育、医疗等公用事业设施等。为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施都是PPP模式的重要用武之地。


  四、推进PPP过程中存在的问题


  当前,由于规模总体不大,PPP模式仍处摸索阶段,面临各种问题在所难免。(一)中国当前缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系。(二)相关部门间协调难达成一致,PPP运行缺乏统一监管部门。(三)政府与社会资本的地位不平等。PPP要求参与各方都必须有契约精神,严格按照合同行事,才能保证项目顺利推进。


  五、推进PPP模式的建议


  当前,PPP模式在中国正进入快速发展的新阶段,应着力做好以下工作。(一)建立PPP模式部级联席会议制度。转变政府观念,按照契约精神,尽快完成建立政府与社会资本合作关系制度、财政资金参与制度,加强项目推荐与遴选、合同实施监管等一系列工作。(二)正确发挥政府调控和管理作用。出台优惠政策,从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持,同等对待各类投资主体,从横向管理(合同管理、绩效监控和关系管理)和纵向管理(招标筹备期、工程建设期、项目运营期和项目交割期)两个维度加强管理。(三)以新型城镇化为依托,重点选择几大领域突破。从中国实际情况看,农村公共产品与服务及新农村基础设施建设,学前教育、高等教育、职业教育领域,保障性住房建设,城镇化连片开发,灾后重建,基础设施建设,公立医院改革,现代养老,环境保护等九大领域是急需发展的领域,也是需要以PPP模式重点突破的领域。(四)在京津冀、长江经济带和珠江三角洲等重点地区,选择轨道交通、电力、健康环保服务等一批试点示范项目。(五)完善PPP模式法律法规制度。明确在公共部门和私人部门(包括企业和非营利组织)的合作关系中,包括合作主体之间的平等权利、政府监管、社会监督等三个层次的法律关系。(中国经济分析与展望<2014~2015>)


  (綦鲁明:中国国际经济交流中心信息部副研究员、经济学博士)


  本文刊登于《法治吉林建设研究》2016年第3期


地址:长春市净月旅游开发区博硕路1399号 邮编:130017